Harri Taliga: Sotsiaalkindlustuse rahastamise igavesed dilemmad

26.09.2000

Sotsiaalkindlustuses kavandatud reforme käsitledes osundatakse sageli asjaolule, et Eestis maksavad tööandjad kõrgemat sotsiaalmaksu kui enamikus Euroopa Liidu riikides. Hoopis harvem tunnistatakse tõsiasja, et sotsiaalkaitsele eraldame me oma ühiskondlikust rikkusest tunduvalt väiksema osa kui arenenud riigid. Ometi on see loomulik, sest on ju Eestis mitte üksnes majandus märksa vähem arenenud, vaid siin on ka oluliselt madalam sotsiaalse kindlustatuse tase. Käesolevas artiklis vaadeldakse sotsiaalkaitse rahastamises toimivaid seoseid. Kasutatud on esindusliku konverentsi "Euroopa tee püsiva majanduskasvu, kõrge tööhõive ja sotsiaalkaitse ühendamisele" (Helsingi, 22.-23.november 1999) materjale. Inimloomust tundes pole põhjust imestada, et kõikjal ja alati on vaieldud selle üle, kui palju tuleb maksta sotsiaalse turvalisuse eest ja kes peab seda tegema. Selles mõttes ei kujuta Eesti endast mingit erandit, kuna meilgi pole harvad katsed taandada kogu sotsiaalkindlustusreform küsimusele, kuidas jaguneb rahastamiskoormus tööandja ja töötaja vahel. Kahtlemata on neid, kes ei suudagi näha puude taga metsa, nagu kindlasti neidki, kes teadlikult püüavad vaikides mööda minna sotsiaalkindlustusreformi põhivalikutest - nendest olemuslikest sisulistest probleemidest, mis esmajärjekorras lahendamist nõuavad. Olgu öeldud, et selles aspektis on küsimused rahastamisallikatest ja -viisidest suhteliselt teisejärgulised. Miks ühiskond vajab sotsiaalkindlustust? Tööstusrevolutsiooni tulemusena tekkinud industriaalühiskonda iseloomustas mitmete muude protsesside kõrval ka laiade rahvakihtide massiline vaesumine, mis omakorda kutsus esile vajaduse luua ulatuslik sotsiaalkindlustussüsteem. Selle põhieesmärgi võib sõnastada järgmiselt: tagada töötajatele (kindlustatud tööealistele inimestele) asendussissetulek ajal, mil neil objektiivsetel põhjustel puudub võimalus ise teenida töist tulu. Nii ongi Euroopas pärast 1883.a. loodud sotsiaalkindlustusskeemid, mida tänasel päeval võib nimetada klassikalisteks ning mis üldreeglina hõlmavad kohustuslikus korras kõiki töötajaid. Kohustuslikuna korraldatakse sotsiaalkindlustust eelkõige kahel põhjusel. Vabatahtlik kindlustus on reeglina kallim, st võimalus jõukamatele. Seega ei pruugi ta tegelikult lahendada ühiskonna probleeme. Just seepärast oli president B.Clinton sunnitud mõne aasta eest algatama USA riigieelarve jaoks vägagi kuluka tervishoiureformi - tervisekindlustuse vabatahtlikkus oli tekitanud olukorra, kus 45 miljonil ameeriklasel praktiliselt puudus võimalus saada arstiabi. Sotsiaalkindlustusega on kaetud kõik põhilised töötururiskid. Nii kaitseb ravikindlustus töötajat üldhaigestumisest tingitud ajutise töövõimetuse korral, pensionikindlustus aga alalise töövõimetuse puhul, mille on põhjustanud isiku kõrge vanus (aga ka üldhaigestumine või trauma). Töötuskindlustus aitab pealesunnitud (st tööpuudusest põhjustatud) töötuse korral ning tööõnnetus- ja kutsehaiguskindlustus nii ajutise kui alalise töövõimetuse juhtudel, mis on tekkinud tööõnnetuse või kutsehaiguse tagajärjel. Lisaks sellele hõlmavad loetletud põhiskeemid ka emaduse ja toitjakaotuse juhtumeid. Siinkohal väärib märkimist, et rahavastiku ja ühiskonna areng on 1990-ndatel aastatel viinud mõnes riigis uute kohustusliku sotsiaalkindlustuse skeemide juurutamiseni - nt Saksamaal vanurite hooldamiseks. Sotsiaalkindlustusskeemid tekkisid kohati üsnagi terava tööturuvõitluse käigus ja tulemusel. Vaieldamatult mõjutas seda kujunemisprotsessi ühena olulisematest asjaolu, et tööandjad hakkasid ajapikku üha paremini mõistma lihtsat ja loogilist seost - sotsiaalkindlustus rahuldab mitte üksnes töötajate vajadusi, vaid vastab vähemalt samavõrra ka tööandjate endi huvidele. Nimelt aitab sotsiaalkindlustus tagada sotsiaalset stabiilsust, ära hoida üldist vaesumist ning edendada majanduslikku arengut. Kuidas sotsiaalkindlustust korraldada? Sotsiaalkindlustuse algusaegadest alates püsib rida põhimõttelisi dilemmasid, millele vastamisest ei pääse ükski riik. Lahendused eeldavad ühiskondlikke kokkuleppeid paljudes olulistes küsimustes. Millist sotsiaalse turvalisuse taset peab ühiskond vajalikuks? Milliste riskide eest peab sotsiaalkindlustus kaitsma? Keda hõlmab iga konkreetne sotsiaalkindlustusskeem? Milliste elanikkonnarühmade jaoks peaks sotsiaalkindlustuses osalemine olema kohustuslik? Just need on olemuslikud probleemid, sest vastused neile küsimustele määravad kindlaks süsteemi eesmärgid - need sihid, mida sotsiaalkindlustuse abil tahetakse saavutada. Ning alles seejärel, kui nendes asjades on jõutud mingilegi selgusele, tuleb lahendada korraldusliku iseloomuga probleemid. Kas finantseerimine rajada üldistele maksudele (st laekumistele riigieelarvesse) või sihtotstarbelistele kindlustusmaksetele? Kuidas jagada rahastamiskoormus tööandja ja töötaja vahel, kui eelistatakse sihtotstarbelistel maksetel põhinevaid kindlustusskeeme? Millise panusega peaks riik osalema sotsiaalkaitse rahastamises? Euroopa mandri arenenud riikides tunnistatakse juba ammu aksioomina põhimõtet, et õigus inimväärsele elule moodustab lahutamatu osa üldistest inimõigustest. Teatavasti on sama printsiip fikseeritud ka Inimõiguste Ülddeklaratsioonis, mille ÜRO Peaassamblee võttis vastu 1949.a. Sotsiaalkindlustuses tähendab selline lähenemine, et ühiskond tunnistab (mõistagi tema majanduslike võimaluste piires) endale võetud kohustust tagada inimväärne elatustase igale oma liikmele, kes on sellest huvitatud ja ka ise annab nõutava panuse. Milline on piisav rahastamistase? Ühest ja absoluutset nö õiget vastust sellele küsimusele pole olemas. Euroopa Liidu riigid kulutasid 1995.a. sotsiaalkaitsele keskmiselt 26,03% oma sisemajanduse kogutoodangust, sh Rootsi 33,38%, Taani 32,58%, Soome 32,12%, Prantsusmaa 30,07% ning Saksamaa 29,61%. Üle keskmise oli see number ka Belgias, Hollandis ja Austrias - kokku rohkem kui pooltes EL liikmesriikidest. Eestis oli sama näitaja 1996.a. oluliselt madalam - vaid 17,4%. Tulemus sõltub kahest omavahel lahutamatult seotud põhitegurist: ühiskonna jõukusest (ei saa elada üle oma võimete) ning sotsiaalkaitse tegelikust tasemest. Nimetatute vahel toimib kõige otsesem seos - mida kõrgemal tasemel on sotsiaalkaitse tagatud, seda suuremaks kujuneb vajalike kulutuste maht. Nagu juba öeldud, otsustab iga riik ise, millist heaolutaset lugeda majanduslikult vastuvõetavaks ning sotsiaalselt inimväärseks. Siiski kehtivad Euroopa Liidu liikmesriikide (ning mõistagi ka ühendusega liituda soovivate kandidaatide) jaoks Euroopa Sotsiaalkindlustuskoodeksis sätestatud miinimumstandardid. Osundatud dokument võeti vastu 1964.a. (täiendatud versioon 1990.a.) eesmärgiga määrata kindlaks kohustuslik miinimum, millest allapoole ei tohi sotsiaalkaitse tase langeda. Tabel 1 annabki ülevaate sellest, kui suure osa sotsiaalkindlustusega hõlmatud töötaja senisest palgast peab perioodiliselt makstav kindlustushüvitis vähemalt moodustama. Eesti on esimene Kesk- ja Ida-Euroopa siirderiik, kes varasemale dokumendile alla kirjutas (käesoleva aasta algul). Mõistagi on see alles esimene samm nimetatud rahvusvahelise lepingu ratifitseerimisele, kuid varem või hiljem muutuvad need miinimumnormid kohustuslikuks ka meile. Seepärast tulebki sotsiaalkindlustuse reformimisel arvestada vajadusega tagada tulevikus kõigile Eestis seaduslikult viibivatele ning sotsiaalkindlustusega hõlmatud elanikele asendussissetulek vähemalt tabelis 1 toodud määrade tasemel. See ülesanne pole aga lihtsate killast, sest seni puuduvad meil kindlustusskeemid, mis kaitseksid töötajaid kahe töötururiski - töötuse ning tööõnnetuste ja kutsehaiguste - vastu. Asjaolu, et mõne riski puhul on Eesti saavutanud nõutavast kõrgema kaitse taseme, ei tee olematuks tõsiasja, et real juhtudel (töötushüvitis, invaliidsus-, toitjakaotus- ja vanaduspensionid) ei vasta olukord normidele ega rahulda ka inimeste vajadusi. Eelnevat arvesse võttes peab Eesti sotsiaalse turvalisuse tagamisele edaspidi paratamatult kulutama mitte lihtsalt tänasest rohkem vahendeid, vaid ka senisest suurema osa loodavast rahvuslikust rikkusest. Kuidas õiglaselt jagada rahastamiskoormust? Tegelikult maksavad sotsiaalkaitse lõppkokkuvõttes kinni tööturu osapooled, st tööandjad ja töötajad. Küsimus on vaid selles, kas see toimub sihtotstarbeliste kindlustusmaksete vormis või korraldab rahastamist riik oma üldistest maksutuludest riigieelarve kaudu. See, kuidas vajalik raha kokku kogutakse, pole määrava tähtsusega - on ju igal moodusel mitte üksnes oma tugevad, vaid ka neist lahutamatud nõrgad küljed. Kasutusel on mitmed mudelid ning taas kord tuleb tõdeda, et üldaktsepteeritud õiglast rahastamiskoormuse jagamise varianti lihtsalt pole olemas. Konkreetsed lahendused sõltuvad paljudest asjaoludest, sh ajaloolisest pärandist, ühiskonna traditsioonidest, poliitikamaastiku jõujoontest, saavutatud kokkulepetest jne. Kuigi meie lugejale võib esmapilgul tunduda vähemalt arusaamatu, kui mitte lausa uskumatu, et Austraalias ja Uus-Meremaal rahastab kogu sotsiaalkaitset täies ulatuses riik, pole selles ometi midagi imestamisväärset. Suur on riigi panus sotsiaalse turvalisuse tagamisse ka Taanis (rahastab rohkem kui 90% kogukuludest), Iirimaal (ligi 75%), Suurbritannias (üle 71%), Soome (peaaegu 60%). Euroopa Liidu riikides moodustas see näitaja keskmiselt 50,13%. On tähelepanuväärne, et isegi USAs rahastatakse sotsiaalkaitse aluseks olevaid kohustuslikke sotsiaalkindlustusskeeme valdavalt riigieelarvest (53,87%). Toodud andmete taustal torkab eriti teravalt silma tõsiasi, et Eestis rahastati 1996.a. riigieelarvest vaid 29,9% kõigist sotsiaalkaitse kulutustest. Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni (ILO) konventsioonis 102 on sätestatud põhimõte, et juhtudel, kui sotsiaalkindlustusskeemide rahastamisesse kaasatakse tööturu mõlemad osapooled, ei tohi töötajale langeda suurem koormus kui 50%. Seejuures ei võeta arvesse tööõnnetus- ja kutsehaiguskindlustust, mille rahastamine on kõikjal ainult tööandja kohustus. Suhet 50:50 on läbi aegade kasutatud Saksamaal, kuid üldiselt tasub tööandja märksa suuremaid sotsiaalkindlustusmakseid kui töötaja. Euroopa riikide seas moodustab sellest reeglist ainsa erandi Holland, kus töötaja sotsiaalkindlustusmaksete määr (väljendatud protsendina tema brutopalgast) on suurem kui tööandjal. Vastukaaluks on aga töötajatele tagatud mitmesugused muud sotsiaalsed hüved - on ju pretsedenditu seegi, et Hollandis jätkab tööandja haigestunud töötajale palga maksmist terve aasta jooksul. Eestis teatavasti maksab ajutise töövõimetuse hüvitist alates teisest haiguspäevast haigekassa, seadus aga lubab tööandjal lõpetada töölepinguga töötajaga, kelle haigus on kestnud kauem kui neli kuud. Kokkuvõtteks Eelkõige tuleb rõhutada, et sotsiaalkindlustuse probleeme uurivad teadlased ei ole tuvastanud otseseid ega tugevaid seoseid ühelt poolt majanduse arengu ja tööhõive ning teisalt sotsiaalkaitse rahastamismudelite vahel. Samuti pole sotsiaalkindlustuse rahastamises võimalik esile tuua ühe või teise korraldusliku mudeli silmatorkavaid eeliseid või puudusi. Valitud rahastamismudelist tunduvalt enam mõjutab nii majanduse kasvutempot kui ka tööhõivet see, kas riigi sotsiaalpoliitika on ambitsioonikas või mõõdukas. Sotsiaalpoliitika ambitsioonikuse määra väljendab eelkõige see, kui suur osa rahvuslikust rikkusest kasutatakse sotsiaalse turvalisuse tagamiseks. Ja just selle näitaja osas jookseb põhiline sotsiaalkindlustust iseloomustav veelahe riikide vahel. Riikidevahelises võrdluses ilmneb selge trend: mida jõukam on ühiskond, seda suurem osa riigi sisemajanduse kogutoodangust kasutatakse sotsiaalkaitsele. Põhjus on lihtne - koos üldise elatustaseme tõusuga suureneb paratamatult iga töötaja jaoks ka oht kaotada saavutatud heaolu juhul, kui peaks realiseeruma mõni põhilistest töötururiskidest. Inimeste püüd kindlustada end ähvardava ohu vastu on mitte üksnes mõistetav, vaid ka täiesti põhjendatud. Paraku valitseb Eesti poliitikas ikka veel asjatu lootus, et ühiskond võib pikas perspektiivis olla majanduslikult edukas, jõudes soovitud tulemuseni inimeste enamiku heaolu arvel. Kuni meil pole tagatud mitmed sotsiaalkindlustuse miinimumnormid, tuleb Eestil sotsiaalkaitses isegi mõõduka tasemeni jõudmiseks ära teha veel väga suur töö. Ülaltoodut arvestades on igati loogiline, et sotsiaalkaitse tase ei saa tõusta samaaegselt selle rahastamiseks kasutatavate ressursside suhtelise või absoluutse vähendamisega. Ometi leidus meil enne mulluseid valimisi poliitilisi jõude, kes lubasid vastupidist. Kui riik sedalaadi katteta populistlikest loosungitest jätkuvalt kümne küünega kinni hoiab, jääb sotsiaalkindlustusreform paratamatult poolikuks ega saavuta püstitatud eesmärke. Pole ju parimalgi tahtmisel võimalik rakendada uusi sotsiaalkindlustusliike ning jõuda Euroopas aktsepteeritud sotsiaalse turvalisuse miinimumtasemele, suurendamata sotsiaalkaitse rahastamist. Kahjuks ei ole meil ükski poliitiline jõud veel suutnud isegi püstitada eesmärki tagada üheaegselt nii majanduse areng ja kõrge tööhõive kui ka rahuldaval tasemel sotsiaalne turvalisus. Koos sotsiaalkindlustusreformi seniste keerdkäikudega annab see piisavalt alust tõdemiseks: meie ühiskond (eesotsas poliitikutega) ei ole ikka veel taibanud sotsiaalkindlustuse olemust ja üldisemat tähendust, nagu ka seda, kuivõrd suurt vastutust kogu selle valdkonna eest riik kannab. Tabel 1 Perioodilised väljamaksed standardsetele hüvitisesaajatele Euroopa Sotsiaalkindlustuskoodeks (1964)

KINDLUSTUSJUHTUM	STANDARDNE HÜVITISESAAJA	HÜVITISE MÄÄR (%)
HAIGUS	Mees abikaasa ja kahe lapsega	45
TÖÖTUS	Mees abikaasa ja kahe lapsega	45
VANADUS	Mees pensioniealise abikaasaga	40
TÖÖVIGASTUS VÕI KUTSEHAIGUS
Ajutine töövõimetus	Mees abikaasa ja kahe lapsega	50
Täielik sissetuleku teenimise võime kaotus	Mees abikaasa ja kahe lapsega	50
Toitjakaotus	Lesk kahe lapsega	40
EMADUS	Naine	45
INVALIIDSUS	Mees abikaasa ja kahe lapsega	40
TOITJAKAOTUS	Lesk kahe lapsega	40

Harri Taliga
0
0

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000